英国天然气集团与澳政府就资源税提议进行“富有成效的”谈话

规制的可问责性要求明晰问责方式、标准、范围、程序及后果，不同的审查标准和方法可能会导致不同的审查结果。

第一种方案是建立法院合宪性问题移送机制，即将司法实践中的案件请示制度予以改造，将法官在法律适用中遇到的下位法与宪法可能相抵触的问题移送给最高人民法院，最高人民法院审查后移送给全国人大及其常委会内设宪法审查机构进行合宪性审查。[38] 对于专门委员会与常委会产生的先后顺序，代表大会开始时成立专门委员会，是因为大会期间专门委员会有工作，比如审查预算、审议法律案、审议代表提出的议案等。

宪法和法律委员会审议法律草案后，认为存在合宪性疑问的，可以将草案发回起草部门。与选举活动类似的，在任命和罢免行为中，宪法和法律委员会亦应配合全国人大常委会发挥上述职能。[34] 胡锦光：《论设立宪法和法律委员会的意义》，载《政法论丛》2018年第3期，第7页。固然常委会拥有合宪性与否的最终判断权，但应当尽量避免频繁地将合宪性疑问交由常委会审议。立法法规定，要求审查的对象是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。

起草部门如果不接受宪法和法律委员会的意见和建议，应当说明理由。这些工作基本是由法工委负责，并由其根据汇总收集的意见，对法律草案研究提出修改意见，向法律委员会汇报，由法律委员会审议修改后提请全国人大或全国人大常委会审议。如果这一方案仍然无效，则只能依照《联邦破产法》，由司法机关适用破产程序。

但随着经济发展，这种管制政策逐渐暴露出过于僵化的弱点。[11]蔡茂寅：《略论财政法之基本原则》，载《第二届中国财税法前沿问题高端论坛：财政立宪与预算法变革论文集》(上)，第1页。但在美国，公民可以行使用脚投票的权利——迁徙自由——以规避这一损害。在节流上，地方政府在保障基本公共服务前提下，应当适当减少或降低公共服务数量、规模。

在我国，地方政府实施财政重整计划的基本要求是必须在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，通过清缴欠税欠费、压减财政支出、处置政府资产等一系列短期和中长期措施，使债务规模和偿债能力相一致，以恢复财政收支平衡。然而，地方债的体制弊病和立法缺失又导致其滥发或超发，甚至一度失控。

破产后的四年间，夕张市公务员数量也从309人减少到127人，退休金在这四年里也阶段性地减少了四分之一，公务员的工资与2007年4月相比平均减少30%。20世纪中期以后，西方国家的政府职能扩大，财政赤字也因福利国家政策的推行而日趋严重。上述宪法规定中的民主集中制原则中民主是集中的前提，这与人民主权的国体相适应，而充分发挥地方的主动性、积极性的原则实际上赋予了地方一定的自主权，当然包括财政自主权。这一宪法规定实质上确立了我国财政议会中心主义原则，即保证人大对重大财政事项的最终决策权，这成为财政民主主义的首要内容。

因此，我国地方人大对当地地方债的预算审查的民主原则具有宪法的规范依据。[23]参见黄凯斌：《法国中央与地方政府行政职责划分情况及其启示》，载《江汉论坛》2007年第9期。关于地方债，即省债、县债，这部宪法划分了省、县之间的权限：省债由省立法并执行之，或交由县执行之。然而，地方政府债务风险中民生保障优先原则并不是绝对的，毕竟地方债的债权人基于契约享有的权利也应受保护，因此，不能为了公共服务而完全牺牲债权。

因此，世界上实行地方政府破产制度的国家，多数都会兼容行政与司法两种手段，并将司法审查作为破产案件处理的最终选择。财权上收、事权下沉使地方政府的事权与支出责任非常不匹配，地方政府财政收支不平衡日益加剧。

政治实体的财政管理与经济实体的财产经营一样会面临风险。尽管《预算法》规定一级政府一级预算，并要求各级预算收支平衡，但地方政府并没有独立的收入权，而受制于中央政府的单方决策。

[16]可以说，因地方债引发的代际利益突出尤为强烈，体现为地方债对未来税款的透支，纳税人与享受公共服务者之间出现了时间上的错位：享受公共服务者将来未必纳税，而真正的纳税人将来未必享受该项公共服务。如果人事支出超过上述限制，则超出部分必须在此后的两个四月期内被减除。前者需要由国际组织和外国救助，属于国际法范畴。《预案》虽然还不是严格意义上的法律，但其提供了我国地方政府债务风险的应对方案。这样地方债的债权人只剩下少得可怜的程序异议权和最终决定是否接受债务调整协议的权利。也就是说，地方政府的公共服务也应当受到合理的限制，应寻求两者的合理平衡，遵循比例原则。

在宪法体制上，地方债的代际公平体现为先后不同届别的政府之间，决定发债的一届议会通常会将偿债的义务转嫁给下届议会[16]See Marco Wanderwitz, Peter Friedrich, Anna Luhrmann, Michael Kauch, Changing the German Constititution in favour of Future Generations Four Perspectives from the young Generation，转引自冉富强：《公债的宪法控制》，中国政法大学出版社2012年版，第36页。

1994年我国分税制改革后的中央与地方财政分权实行的是所谓的财政联邦制，地方政府取得了一定的财政自主权。然而，基于民主宪制原理，包含地方债的预算案必须由立法机关审议通过，具有法律之形式，故被称为措施性法律，有别于通常意义的法律。

如果税收的正当性基础在于当代人的一致同意，那么可以说地方债的公平性前提在于当代人与后代人的价值信守，其主要约束的是当代人集体的自私的物欲冲动。[26]同样，如果不具有独立的公法人资格，不享有独立的财政预算权，地方政府破产也会面临着巨大的体制上的障碍。

地方政府在一定条件下可直接举债，但报请总务省审批的地方政府可获两项优惠，总务省在计算对地方政府的转移支付时考虑偿债因素。县债由县立法并执行之。《预案》虽然还不是严格意义上的法律，但其提供了我国地方政府债务风险的应对方案。以北海道夕张市为例，在接受中央政府与北海道厅监督的前提下，地方政府制定了18年返还353亿日元的财政重建计划，其财政规模也减少了七分之一。

这是联邦体制处理地方政府债务风险的必然要求。[33]另一起违规发债的典型案例是：2016年8月，云南省宜良县金汇国有资产经营公司与光大兴陇信托公司签订信托融资协议，计划融资金额5亿元。

因此，议会对地方债的预算进行审议并作出决定，承担的是一种政治责任，即宪法责任。[21]晚近美国联邦制发展的主流趋势——合作联邦主义理念，体现在联邦层面的地方政府破产机制与州层面的特别财政干预相结合，让联邦与州通力合作以解决地方政府的债务风险。

按照洛克的观点，国家与人民之间不过是信托关系。而地方债却是非当期交易，后代纳税人要为前代的纳税人享受的公共服务买单。

倘若我国央地之间事权与支出责任的法治化以及地方财政自主制度能够建立，那么地方政府独立承担偿债的主体责任才能确立，否则中央政府不可避免地要为地方政府的债务背书。总体而言，各国在地方政府破产的行政干预手段上存在的最大问题是：上级行政机关倾向于维护地方政府的利益，从而使债权受到不公平的对待。[37]因此，笔者认为，在我国《地方政府破产法》出台之前，地方政府的破产程序可以准用我国现行的《企业破产法》，其意义在于可将地方政府破产纳入司法程序，以确保地方政府破产的合法性和公平性。也就是说，如果地方保有独立的预算权，就应当有独立的发债权。

地方债的发行从国家理财到民主理财的转变，实际上是还权于民的过程。因为，地方债及地方政府破产的债务风险背后隐含着宪法逻辑。

地方民主的正当性理由是：只涉及地方利益的事务由本地公民自主决定，既排除本地政府的专制，也防范中央政府或上级政府以整体利益之名实施的多数人的专制。而地方债的债权人主要是投资人、食利者(如银行等金融机构)。

这导致恶性竞争的出现，并使政府债务规模急剧膨胀，产生不良影响。[35]参见周潇枭：《未来需研究地方政府破产法》，载《21世纪经济报道》2014年11月13日。